FACULTADES DELEGADAS, NORMA XVI Y OPERACIONES ADUANERAS

Mucho se ha comentado sobre la flamante Norma XVI del Título Preliminar del Código Tributario y de las facultades con que, en función a ella, contará la autoridad tributaria para calificar, conforme a su criterio, la “verdadera naturaleza” del hecho imponible.

 

En las últimas semanas también se ha venido comentando mucho sobre lo peligroso que resultaría el uso abusivo por parte de la autoridad de una norma antielusiva tan genérica y que habría sido mucho mejor señalar cuáles son las situaciones concretas que serían consideradas como actividades “elusivas” con el fin de que, bajo dicho entendimiento,  el contribuyente pueda desarrollar y/o planificar sus actividades económicas de una manera segura. 

 

En el fondo, el tema central de la discusión se subsume en el hecho que la mencionada Norma XVI origina y originará inseguridad jurídica para el contribuyente, situación que es totalmente opuesta a lo señalado en la Ley de “delegación de facultades” (Ley N° 29884). En efecto, de modo expreso en esta ley el legislador señaló que el Ejecutivo quedaba facultado a legislar en materia tributaria pero “preservando la seguridad jurídica”. Es decir, las nuevas normas tributarias deberían dar mayor certeza y no generar mayor incertidumbre, como finalmente ha ocurrido.

 

A tenor de lo señalado, resulta interesante analizar los alcances de la Norma XVI en el ámbito aduanero. Ello, debido a que resulta del todo razonable pensar que algún efecto debería producirse en el accionar de una entidad (Aduana) que no es autónoma sino que, por el contrario, es parte de la SUNAT.

 

¿De qué manera la dación y entrada en vigencia de la Norma XVI podría afectar las operaciones aduaneras y/o de comercio exterior? Pues creemos que esta norma tendrá un impacto directo en aquellas operaciones que sustentan regímenes aduaneros que suponen el nacimiento de la obligación tributario aduanera (importación definitiva, por ejemplo).

 

Lo señalado, podría generar (y de hecho en algunos casos ya está generando), el incremento de las observaciones planteadas por la Autoridad Aduanera respecto de lo declarado por el administrado y/o de la documentación presentada por él, situación que, de suyo, originará para dicho administrado una mayor carga probatoria y, por ende, mayores costos asociados a sus operaciones de comercio exterior.

 

A nivel de las importaciones se advierte ya un incremento en las observaciones planteadas por la Autoridad Aduanera respecto del valor aduanero declarado, en especial en aquellas operaciones con proveedores extranjeros vinculados con el importador.

 

Se han multiplicado los cuestionamientos con sustento en valores referenciales que no necesariamente son los más idóneos para efectuar una comparación fiable debido a que constituyen valores que no son recientes o que no corresponden a mercancías similares cuya valoración en aduana es objeto de análisis.

 

Se advierte, además, que dichas observaciones se vienen produciendo al momento del despacho aduanero, situación que genera demoras inevitables en el proceso de desaduanamiento (con los sobrecostos asociados). Si bien en la gran mayoría de casos estas observaciones son levantadas satisfactoriamente, la premura por disponer de las mercancías obliga al importador a tener que presentar garantías por los “supuestos mayores tributos” (se siguen generando sobrecostos). Nótese que una observación efectuada sobre bases no fundadas (valores referenciales no fiables o no aplicables o simples dudas sin sustento) constituye una observación que, en realidad, nunca debió haber sido planteada. No obstante, el solo hecho de plantea dicha observación (traslado de la carga probatoria al importador) genera sobrecostos que nadie resarce luego.

 

El hecho que el notorio y preocupante incremento de las observaciones en referencia haya coincidido con la entrada en vigencia de la Norma XVI, nos haría pensar que no se trata de una casualidad sino de un efecto directo de dicho norma.

 

Adicionalmente, resultaría factible que se produzca un incremento en las observaciones planteadas por la Autoridad Aduanera también en aquellos regímenes que implican el acogimiento a beneficios especiales (Drawback, por ejemplo) y/o a tratamientos preferenciales con incidencia en la tributación aduanera (preferencias arancelarias en base a convenios internacionales).

 

Ante lo señalado, y teniendo en consideración que, al parecer, la Norma XVI viene siendo entendida por el funcionario aduanero como un instrumento que lo faculta a formular (con mayor frecuencia pero con menor sustento) observaciones a nivel del despacho aduanero, creemos que es necesario recordar (y esto constituye también una invocación a la Autoridad Aduanera) que las declaraciones (y documentación anexa y/o asociada) presentadas por los operadores de comercio exterior constituyen declaraciones juradas amparadas en los principios de “Buena Fe” y “Presunción de Veracidad” (ambos principios expresamente reconocidos en la Ley General de Aduanas).

 

Estas declaraciones (juradas) deberían originar que, al menos, no se “dude por dudar” sino que, de generarse dudas (las mismas que deberían ser “razonables” conforme a la normativa sobre valoración aduanera de la OMC) estas se sustenten en hechos concretos (por ejemplo, inconsistencias entre lo declarado y la documentación presentada o entre lo declarado y lo encontrado en el reconocimiento físico) y no en aspectos subjetivos sujetos al criterio (también subjetivo) de cada especialista aduanero.

 

Para evitar el problema al que nos hemos referido resultaría necesario: (i) que sean establecidos valores referenciales de importación fiables, permanentemente actualizados y de conocimiento público; y, (ii) desarrollar un sistema eficiente de gestión de riesgos que permita identificar operaciones realmente riesgosas y en base al cual se dude de aquello que realmente (valga la redundancia) se deba dudar.

 

Creemos que el cumplimiento de los ítems (i) y (ii) precedentes serviría para: a) disminuir de un modo importante el número de observaciones a nivel del despacho aduanero, situación que constituye una de las principales causas de sobrecostos para los operadores; sobrecostos que, insistimos, nadie resarce luego; y, b) dotar de un contenido mucho más específico y concreto al concepto de “Control Posterior en las operaciones de comercio exterior”, mediante acciones de investigación oportunamente programadas y debidamente desarrolladas en los locales de dichos operadores.

 

Como se aprecia, no se trata que la Autoridad Aduanera abdique de su legítima facultad de controlar el accionar y las operaciones llevadas a cabo por los operadores, sino sólo que dicha facultad sea realizada de una manera razonable y en armonía con el principio de “Facilitación del Comercio Exterior” (principio rector en el ámbito aduanero).

 

 

No debemos olvidar que la tarea principal de la Aduana no es la de recaudar impuestos, ni mucho menos la de imponer multas. Del análisis de la Ley General de Aduanas queda muy claro que las funciones principales de la Autoridad Aduanera son, de un lado, controlar el debido cumplimiento de la normativa aduanera y, de otro, facilitar el comercio exterior con una orientación, también clara, a la búsqueda de un balance saludable entre el “control” y la “facilitación”, al cual podríamos denominar “Control Aduanero Responsable”.  Apliquemos pues, la Norma XVI de una manera responsable.